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Publicado em Quinta, 28 Fevereiro 2013 16:33
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Nosso objetivo aqui é evidenciar a importância da legislação argentina como fonte de inspiração para providências antimonopólicas ao alcance dos demais governos progressistas latino-americanos, em sintonia com a agenda de reivindicações de entidades e movimentos sociais que defendem a comunicação como direito humano. O que parecia ser um ideal distante, quase inexequível, torna-se uma certeza que começa a alastrar-se pelo continente. Em um processo que faça convergir as vontades transformadoras do Estado e de amplos segmentos da sociedade civil, a nova lei traz o convencimento de que é viável “uma outra comunicação possível”, descentralizada e plural, conquistada de forma equilibrada e participativa.

O texto que se vai ler divide-se duas partes. Na primeira, focalizamos, resumidamente, o quadro de concentração midiática na América Latina e suas implicações, com o propósito de situar o contexto adverso que levou governos progressistas a intervirem, com intensidades que variam de país para país, nos sistemas de difusão. Na segunda parte, abordamos a correspondência entre as disposições da Lei de Comunicação Audiovisual e as aspirações sociais por uma comunicação mais democrática. Apontamos medidas, reclamadas ou em preparação em outros países, que se materializam, pioneiramente, na legislação argentina, transformando-a em referência obrigatória.

O cenário que deve mudar

Para se avaliar a relevância da Lei de Comunicação Audiovisual como instrumento de reestruturação dos setores de informação cultura em moldes mais pluralistas, é essencial explicitar o intrincado cenário midiático da América Latina.

As últimas décadas acentuaram a concentração da mídia latino-americana nas mãos de um reduzido mínimo de megagrupos. Essa moldura de concentração prospera em meio à convergência de sistemas, redes e plataformas de produção, transmissão e recepção de dados, imagens e sons. A digitalização alarga o acesso às tecnologias a faixas mais amplas da sociedade – ainda que de maneira bastante desigual – e impulsiona o crescimento da oferta de produtos e serviços em diferentes plataformas, redes, canais e suportes digitais, sob controle estrito de grupos nacionais e transnacionais. Os focos das políticas de comercialização são a expansão ininterrupta dos mercados consumidores, diminuição de custos industriais e enormes ganhos de produtividade com a economia de escala.

A expansão das indústrias de mídia na América Latina vincula-se historicamente a interesses privados e transnacionais, favorecidos pela fragilidade dos mecanismos de regulação e controle dos fluxos audiovisuais e de capital que cruzam fronteiras por satélites e redes infoeletrônicas. Os baixos investimentos dos governos em tecnologias e produção cultural, as políticas públicas inconsistentes ou inexistentes e a inercia regulatória afastaram o Estado do protagonismo nas áreas de informação, entretenimento e telecomunicações. As desregulamentações e privatizações neoliberais durante os anos 1980 e 1990 favoreceram a acumulação de propriedade, meios e tecnologias, permitindo a constituição de verdadeiros latifúndios midiáticos, que exploram simultaneamente as cadeias de produção, distribuição, circulação e consumo de dados, sons e imagens, em busca de dividendos competitivos e lucros acelerados.

Na escalada da internacionalização, corporações transnacionais como News Corporation, Viacom, Time Warner, Disney, Bertelsmann, Sony e Prisa adquiriram ativos de mídia e/ou sedimentaram acordos com grupos multimídias regionais, ampliando exponencialmente suas atuações multissetoriais e os mercados para seus produtos e serviços. O resultado não poderia ser diferente: 85,5% das importações audiovisuais da América Latina provêm dos Estados Unidos.

Para os quatro maiores conglomerados latino-americanos – Globo do Brasil; Televisa do México; Cisneros da Venezuela; e Clarín da Argentina –, tais parcerias representam a possibilidade de entrecruzar negócios e estabelecer alianças com os atores de maior peso no plano internacional, que lhes oferecem logísticas sólidas, financiamentos e inserção mercadológica (BUSTAMANTE, 2009: 79-80).

Globo, Televisa, Cisneros e Clarín retêm 60% do faturamento total dos mercados e das audiências, assim distribuídos: Clarín controla 31% da circulação dos jornais, 40,5% da receita da TV aberta e 23,2% da TV paga; Globo responde por 16,2% da mídia impressa, 56% da TV aberta e 44% da TV paga; Televisa e TV Azteca formam um duopólio, acumulando 69% e 31,37% da TV aberta, respectivamente. Brasil, México e Argentina reúnem mais da metade dos jornais e das emissoras de rádio e televisão e 75% das salas de cinema da região.

Entre os impactos mais graves da concentração midiática na América Latina, podemos apontar: as políticas de preços predatórias destinadas a eliminar ou a restringir severamente a concorrência; os controles oligopólicos sobre produção, distribuição e difusão dos conteúdos; e a acumulação de parentes e direitos de propriedade intelectual por cartéis empresariais. Ainda há o alto risco de unificação das linhas editoriais e a prevalência das ambições empresariais sobre os interesses do conjunto da sociedade. As conveniências corporativas frequentemente se fixam em estratégias de maximização de lucros, sem demonstrar maior atenção com a formação educacional e cultural das plateias, muito menos com sentimentos de pertencimento e valores que conformam identidades nacionais e regionais.

A outra comunicação possível

Nos últimos anos, governos eleitos com o compromisso de reverter desigualdades e injustiças sociais, agravadas pela submissão de seus antecessores aos ditames do neoliberalismo, incluíram a democratização da comunicação em suas pautas de prioridades. Há consenso entre eles de que é indispensável a participação do poder público nos sistemas de informação e difusão cultural, a partir do entendimento de que as questões comunicacionais dizem respeito, na maioria das vezes, aos interesses coletivos. Não podem limitar-se a vontades particulares ou cálculos corporativos, pois envolvem múltiplos pontos de vista existentes na sociedade. A ação regulatória do Estado deve zelar pelo equilíbrio entre o que deve ser público e o que pode ser privado, inclusive esclarecendo à população que as empresas de rádio e televisão não são proprietárias dos canais, apenas concessionárias de um serviço público com prazo de validade estabelecido em lei, podendo ou não ser renovado.

O fato alentador é a conversão de algumas de tais premissas em políticas públicas de comunicação, englobando providências para desfazer monopólios na radiodifusão; apoiar meios alternativos e comunitários e descentralizar os canais de veiculação; incentivar a produção audiovisual independente; garantir maior equanimidade nos acessos ao conhecimento e às tecnologias; e promover a geração e a distribuição de conteúdos regionais e locais sem fins comerciais.

A Lei de Comunicação Audiovisual da Argentina projeta-se como um instrumento inovador de regulação, fiscalização, fomento e diversificação das atividades informativas e culturais. As mudanças por ela introduzidas têm o pressuposto de que a comunicação é um serviço ligado a um direito humano, e não um negócio lucrativo. Os princípios antimonopólicos visam garantir a pluralidade de vozes e a horizontalidade informativa, fixando um marco regulatório abrangente para a comunicação midiática, incluindo convergência digital entre TV a cabo, telefonia e Internet e um regime de outorgas em condições equitativas e não discriminatórias.

São vários os pontos de identificação entre a legislação argentina e os anseios dos organismos e movimentos sociais que reivindicam uma comunicação democrática na América Latina. O primeiro item a destacar é a metodologia adotada pela presidenta Cristina Kirchner para a definição do anteprojeto de lei. As consultas públicas a setores representativos da sociedade civil consagraram um processo democrático de diálogo, consulta e negociação ético-política entre os atores envolvidos na matéria. A própria Cristina presidiu reuniões na Casa Rosada com empresários, líderes sindicais e estudantis, proprietários de empresas de comunicação, produtores independentes, reitores de universidades, diretores e professores de faculdades de comunicação, líderes da Igreja e de associações de rádios e televisões comunitárias, para apresentar ideias e receber sugestões. Sem contar os inúmeros debates sobre a lei promovidos em todo o país pela Coalizão por uma Radiodifusão Democrática (integrada por sindicatos, associações profissionais, universidades, emissoras comunitárias e movimentos de direitos humanos).

Ao acatar grande parte dos 21 pontos defendidos pela Coalizão, a Lei de Comunicação Audiovisual tornou-se expressão de uma vontade social mais ampla do que a visão exclusiva do governo que a propôs e depois a sancionou. A incorporação das propostas da Coalizão foi enaltecida em carta à presidenta Cristina Kirchner por entidades que atuam em favor da democratização da comunicação na América Latina, como Associação Latino-Americana de Educação Radiofônica (ALER), Associação para o Progresso das Comunicações (APC),Organização Católica Latino-Americana e Caribenha de Comunicação (OCLACC) e Agência Latino-Americana de Informação (ALAI). [A carta enviada a Cristina Kirchner, em 23 de março de 2009, está disponível aqui.]

A lei argentina acolheu uma reivindicação consensual na maioria dos países latino-americanos, ao definir, em condições equitativas, três tipos de prestadores de serviços de radiodifusão sob concessão pública: a gestão estatal (meios públicos), a gestão privada com fins lucrativos e a gestão privada sem fins lucrativos (organizações não-governamentais, entidades sociais e comunitários, universidades, sindicatos, fundações, produtores independentes). Este ponto é decisivo para reverter a predominância do setor privado-comercial no sistema de mídia, pois estabelece equanimidade em termos de acesso, participação, prerrogativas e representatividade entre as três instâncias envolvidas. A pertinência desta e de outras determinações da lei foi ressaltada pela Associação Mundial de Rádios Comunitárias (AMARC), que reúne três mil associados em 110 países (18 deles na América Latina e Caribe):

Um dos notáveis aspectos é o estabelecimento de diversas e efetivas medidas para limitar e impedir a concentração indevida de meios. Entre elas, os limites à quantidade de licenças que pode ter uma mesma pessoa ou empresa (a nível nacional e numa mesma área de cobertura) e os limites à propriedade cruzada de meios, em consonância com as melhores práticas internacionais. Com o objetivo de promover a diversidade de conteúdos nacionais e locais, a nova legislação argentina recolhe antecedentes de países europeus e também americanos ao incluir exigências mínimas de produção nacional, local e própria, bem como condições precisas para a formação de redes de emissoras, para limitar a centralização e uniformização em todo o país da programação de poucos grupos empresariais da capital federal. Outro aspecto a destacar é o reconhecimento expresso de três setores: estatal, comercial e sem fins de lucro, garantindo a participação das entidades privadas sem fins de lucro com uma reserva de 33% do espectro radioelétrico. [A nota da AMARC, divulgada em 13 de outubro de 2009, pode ser consultada aqui.]

A influência imediata da Lei de Comunicação Audiovisual pode ser comprovada em proposições semelhantes dos governos do Equador e do Uruguai. Nos dois casos, a revisão da radiodifusão toma em conta a legislação argentina, bem como a metodologia de consultas à sociedade civil para a formulação dos respectivos anteprojetos.

O governo da Venezuela vem modificando os critérios e as prioridades legais para a concessão de licenças de rádio e televisão. O objetivo é reequilibrar a radiodifusão entre os setores estatal, privado e social, tomando por base a Lei de Comunicação Audiovisual. Segundo o ex-ministro da Comunicação e Informação, Andrés Izarra, “na Argentina a legislação é mais avançada do que na Venezuela: um terço do espaço radioelétrico vai para as comunidades organizadas, as organizações não-governamentais”. E completa:

A lei argentina dá legitimidade ao reclamo de uso do espaço radioelétrico por parte dos meios alternativos. Creio que isso vai ser muito positivo para a Argentina, porque põe o país em sintonia com estes tempos. O espaço já não é apenas da oligarquia nem do setor privado, está se democratizando. É um fator comum para todos os nossos processos. Aparecem novos atores que antes nem sonhavam estar na comunicação. [Entrevista de Andrés Izarra a Mercedes López San Miguel “En Argentina la ley sobre los medios es más avanzada que en Venezuela”, 21 de novembro de 2010, disponível aqui.]

Mesmo no Brasil, onde praticamente nada foi feito durante os oito anos de governo de Luiz Inácio Lula da Silva para modificar a anacrônica legislação de mídia, a lei argentina constitui referência indiscutível com vistas a mudanças na radiodifusão. Isso pode ser constatado na similaridade observada em muitas proposições aprovadas na Conferência Nacional de Comunicação de 2009 e até hoje não efetivadas pelo governo federal. No manifesto em defesa da democratização da comunicação, divulgado em 2 de abril de 2011,13 entidades nacionais, entre elas a Central Única dos Trabalhadores, a Federação Nacional dos Jornalistas, o Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação, o Movimento Nacional de Direitos Humanos e a Amarc-Brasil, mencionam explicitamente a Lei de Comunicação Audiovisual: “Sigamos os exemplos de experiências vitoriosas de mobilização pela reforma do sistema de mídia na América do Sul, como ocorreu na Argentina, onde a sociedade organizada conseguiu ser um ator decisivo na proposta de reforma da legislação”. [O manifesto em favor da democratização da comunicação no Brasil está disponível aqui.]

Pelo exposto, concluímos que a Lei de Comunicação Audiovisual da Argentina prova a viabilidade de um marco regulatório avançado, “tanto pelo conteúdo democrático que expressa quanto pelo processo de consulta popular que orientou sua elaboração”, como salientou o relator da Comissão de Liberdade de Opinião e Expressão da Organização das Nações Unidas, Frank La Rue. [A avaliação de Frank La Rue está disponível no site ”Hablemos todos“, criado pelo governo da Argentina para divulgar a nova legislação.]Além de leis que impeçam práticas monopólicas, a reconfiguração dos sistemas de comunicação na América Latina depende de políticas públicas consistentes, debatidas e formuladas em sintonia com demandas da sociedade civil, bem como de instrumentos legais e determinação para colocar em prática as medidas de descentralização da mídia. Não adianta ter princípios gerais democráticos se não houver a decisão institucional de fazer valer normas, regulamentações e procedimentos que garantam a sua aplicação. Nesse sentido, é conveniente que governos de países vizinhos avaliem o trabalho em curso da Autoridade Federal de Serviços de Comunicação Audiovisual, organismo público criada pela nova legislação argentina com a incumbência de fiscalizar o cumprimento de suas deliberações e fomentar produção cultural comunitária e independente.

Finalmente, o caso paradigmático da Lei de Comunicação Audiovisual expõe a exigência incontornável de vontade política por parte dos governantes e de respaldo popular para levar adiante as mudanças, em razão das sistemáticas campanhas opositoras da mídia e elites conservadoras. As corporações resistem e resistirão a se submeter a restrições legais que afetem privilégios conquistados em décadas de cumplicidade com sucessivos governos. O que faz supor que será preciso empenhar cada vez mais forças nas batalhas midiáticas, de forma a esclarecer a opinião pública e impedir que prosperem argumentos geralmente falaciosos sobre transformações realmente necessárias no horizonte da comunicação.

Os avanços na Argentina põem em relevo o papel regulador e ativo que o Estado precisa desempenhar na vida social, para apressar, dentro das regras democráticas, legislações antimonopólicas, universalizar o acesso à informação e tentar deter a avassaladora concentração da mídia. Para a América Latina como um todo, significa a oportunidade histórica de analisar e absorver lições da Lei de Comunicação Audiovisual, na busca de legislações que, levando em conta as especificidades de cada país, resguardem e estimulem a diversidade informativa e cultural, a partir do reconhecimento de sua essencialidade para o aprofundamento da democracia.

=> [O presente texto é uma versão modificada do artigo “La mirada desde América Latina” publicado no livro Ley 26.522: hacia un nuevo paradigma en comunicación audiovisual, organizado por Mariana Baranchuk y Javier Usé (Buenos Aires, Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual/Universidad Nacional Lomas de Zamora, 2011.]

*Dênis de Moraes é jornalista e professor do departamento de Estudos Culturais e Mídia da UFF. É colaborador do “Quem tem medo da democracia?”, onde mantém a coluna “Batalha da Mídia“.

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